逐條精讀！如何理解PPP“新”機(jī)制！
作者:
遼寧合建
來(lái)源:
新基建投融圈
日期:
2023-11-17
人氣:
5523
2023年11月8日，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)）正式對(duì)外公開(kāi)，這是我國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）發(fā)展史的重要里程碑。
下文將對(duì)《意見(jiàn)》重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行分析解讀，具體如下：
《意見(jiàn)》第（一）條
聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目
1、“明確收費(fèi)渠道和方式”，應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目付費(fèi)內(nèi)容，明確相應(yīng)的收費(fèi)機(jī)制與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目收益要覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本，避免新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。
2、“項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持”中的“政府投資支持”包括政府采用資本金注入方式和按照相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定申請(qǐng)的財(cái)政資金（如專項(xiàng)補(bǔ)助）等支持。
3、“政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本”意指在使用者付費(fèi)的前提下，政府應(yīng)遵循一視同仁、有規(guī)定、有標(biāo)準(zhǔn)的原則進(jìn)行補(bǔ)貼，且補(bǔ)貼金額不能超過(guò)運(yùn)營(yíng)成本。
*注：該補(bǔ)貼的規(guī)定應(yīng)是已出臺(tái)的、統(tǒng)一的行業(yè)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。
《意見(jiàn)》第（二）條
全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施
1、需要注意的是，《意見(jiàn)》中所指的“特許經(jīng)營(yíng)”是一種基于使用者付費(fèi)的“行政特許經(jīng)營(yíng)”，不同于商業(yè)連鎖、品牌加盟等政府無(wú)責(zé)任和義務(wù)提供的純商業(yè)化特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。
2、依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（第25號(hào)令）第三條所述，特許經(jīng)營(yíng)的官方定義如下：
基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。
3、《意見(jiàn)》指出，“政府和社會(huì)資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，合理采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營(yíng)—移交（DBFOT）等具體實(shí)施方式。”
本次《意見(jiàn)》最大的變化在于明確了項(xiàng)目資產(chǎn)最終都要移交給政府方，特許經(jīng)營(yíng)者、項(xiàng)目公司只是在特許經(jīng)營(yíng)期間的一定時(shí)間內(nèi)享有項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)，在此前提下符合條件的項(xiàng)目可發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）。
《意見(jiàn)》第（四）條
優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與
堅(jiān)持初衷，回歸本源，新機(jī)制最大程度地鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與，并首次制定了《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》。
該清單充分考慮了不同行業(yè)屬性以及民營(yíng)企業(yè)的專業(yè)能力，對(duì)不同項(xiàng)目類別實(shí)行分類管理。
需要注意的是：
1、該清單僅列示了對(duì)擬開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的常見(jiàn)領(lǐng)域項(xiàng)目，其他未列舉領(lǐng)域也可實(shí)行政府和社會(huì)資本合作模式。
2、外商投資企業(yè)應(yīng)在遵守《外商投資法》《外商投資法實(shí)施條例》《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（2021年版）等規(guī)定的前提下，遵循前述規(guī)定參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。
例：負(fù)面清單中要求”增值電信業(yè)務(wù)的外資股比不超過(guò)50%“，如外資企業(yè)參與新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的“數(shù)據(jù)中心”特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，其股權(quán)占比需符合上述雙重規(guī)定。
3、“優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與“是為了激發(fā)民間投資活力，落實(shí)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度細(xì)則》（國(guó)市監(jiān)反壟規(guī)（2021）2號(hào)文）的要求，讓具有專業(yè)化能力的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目成為可能。
注：民營(yíng)企業(yè)具有參與項(xiàng)目的能力與水平是優(yōu)先選擇其參與的前提，在無(wú)法選擇出符合條件的民營(yíng)企業(yè)參與的情況下，“選擇民營(yíng)企業(yè)”不應(yīng)作為政府與社會(huì)資本合作的強(qiáng)制性的規(guī)定。
4、同時(shí)，《意見(jiàn)》第(十八）條也提出鼓勵(lì)符合條件的國(guó)有企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)。
《意見(jiàn)》第（五）條
明確管理責(zé)任分工
1、《意見(jiàn)》指出，由國(guó)家發(fā)改委牽頭做好特許經(jīng)營(yíng)模式推進(jìn)工作，切實(shí)加強(qiáng)政策指導(dǎo)。
2、地方各級(jí)人民政府要切實(shí)負(fù)起主體責(zé)任，按照《重大行政決策程序暫行條例》的相關(guān)規(guī)定規(guī)范推進(jìn)本級(jí)政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。
3、各級(jí)財(cái)政部門要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，加大財(cái)會(huì)監(jiān)督力度。
4、地方各級(jí)人民政府應(yīng)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，完成相應(yīng)的方案編制、特許經(jīng)營(yíng)者選擇等流程。
《意見(jiàn)》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了應(yīng)授權(quán)具有行政監(jiān)管能力的單位，排除了“原《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)改投資（2014）2724號(hào)文”中表述的“行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)”的主體范圍。
5、如需成立項(xiàng)目公司，政府方應(yīng)當(dāng)指定出資代表。
《意見(jiàn)》第（六）條
穩(wěn)妥推進(jìn)新機(jī)制實(shí)施
1、2023年2月政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目清理核查前未完成招標(biāo)采購(gòu)程序的項(xiàng)目，以及后續(xù)新實(shí)施的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，不再執(zhí)行（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）文，均應(yīng)按照新機(jī)制執(zhí)行。對(duì)于2023年2月政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目清理核查前已完成招標(biāo)采購(gòu)程序的項(xiàng)目，應(yīng)按照《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目分類處理的意見(jiàn)》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
2、 不再存在PPP項(xiàng)目庫(kù)，新機(jī)制下應(yīng)當(dāng)建立常態(tài)化信息披露機(jī)制，依托全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批平臺(tái)對(duì)項(xiàng)目情況，及時(shí)向社會(huì)動(dòng)態(tài)公開(kāi)。
《意見(jiàn)》第（八）條
公平選擇特許經(jīng)營(yíng)者
1、《意見(jiàn)》明確，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者，招標(biāo)文件中應(yīng)將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案、收費(fèi)單價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)期限等作為選擇特許經(jīng)營(yíng)者的重要評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。
2、特許經(jīng)營(yíng)期限原則上不得超過(guò)40年，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)、法律另有規(guī)定的項(xiàng)目可適當(dāng)延長(zhǎng)。
《意見(jiàn)》第（九）條
規(guī)范簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與特許經(jīng)營(yíng)者在遵循法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等的條件下簽訂協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容應(yīng)嚴(yán)格依照《民法典》合同法篇章的規(guī)范要求制定。
1、成立項(xiàng)目公司的情形：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與特許經(jīng)營(yíng)者約定其在規(guī)定期限內(nèi)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。
2、不成立項(xiàng)目公司的情形：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與特許經(jīng)營(yíng)者直接簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。
《意見(jiàn)》第（十二）條
定期開(kāi)展項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)
1、《意見(jiàn)》中并未提及建設(shè)期績(jī)效考核的內(nèi)容，主要是因?yàn)轫?xiàng)目建設(shè)期可通過(guò)監(jiān)理等管控機(jī)制對(duì)工期、質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，如出現(xiàn)建設(shè)期違約情形，可通過(guò)提取保函金額或違約條款的約定進(jìn)行責(zé)任追究。
2、《意見(jiàn)》指出重點(diǎn)開(kāi)展定期運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)，應(yīng)確定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)結(jié)果與履約保函金額提取、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼（如有）支付相掛鉤。
3、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將社會(huì)公眾意見(jiàn)作為項(xiàng)目監(jiān)測(cè)分析和運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，加大公共監(jiān)督力度，按照有關(guān)規(guī)定開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。
《意見(jiàn)》第（十四）條
規(guī)范開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議變更和項(xiàng)目移交等工作
1、嚴(yán)禁以提前終止為由將特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)建設(shè)—移交（BT）模式變相舉債。
2、“擬繼續(xù)采取特許經(jīng)營(yíng)模式的，應(yīng)按規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營(yíng)者。特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)因改擴(kuò)建等原因需重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者的，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營(yíng)者。”
需要注意的是，重新選擇仍應(yīng)通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)的前提下優(yōu)先選擇，并非通過(guò)直接委托的方式。
3、因特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議引發(fā)的爭(zhēng)議，鼓勵(lì)通過(guò)友好協(xié)商解決，必要時(shí)可根據(jù)爭(zhēng)議性質(zhì)，依法依規(guī)處理解決，涉及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予和收回的爭(zhēng)議應(yīng)通過(guò)申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟解決；涉及民事法律關(guān)系的糾紛通過(guò)仲裁、訴訟方式解決。